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XXVII CONGRESSO INU “La città oltre la crisi: Risorse, welfare, governo” Livorno, 7 – 9 aprile 2011
Paper: Spazializzazione delle politiche sociali, urbanistica e forma urbana
Area tematica: Verso una accresciuta sostenibilità dei sistemi del welfare

Introduzione

La questione della “spazializzazione” delle politiche sociali riemerge di recente e con forza in Italia in occasione della riforma nazionale sui servizi socio-assistenziali del 2000, nota come riforma del “welfare locale”, richiamando l’attenzione sulla necessità di uno “sfondo” d’integrazione fra dimensione del servizio e dimensione urbana o territoriale. Si è parlato di “territorializzazione del servizio” a diversi gradi e livelli: dalla necessità di spazializzare i dati relativi ai bisogni sui quali calibrare i futuri servizi alla possibilità di integrare scelte in materia di politiche assistenziali e sociali con quelle relative al “governo del territorio” e alla “pianificazione urbana” o “intercomunale”, in vista di una razionalizzazione delle risorse da impiegare nel servizio senza perdere in efficacia.
Sul piano della legislazione urbanistica, di competenza regionale, i diversi enti, nelle rispettive e differenziate proposte giuridiche, hanno comunque seguito, sulla scorta di esperienze pilota, una traiettoria tendenzialmente comune, in cui, si tende a considerare il “welfare locale” come materia di “governo del territorio”. Si è trattata di una candidatura che avrebbe dovuto rimettere in gioco, in primo luogo, il ruolo degli strumenti preposti alla pianificazione urbana e territoriale in relazione alla questione dei servizi: ma ciò si è verificato sino a che punto?
In alcuni casi, tale aggiornamento degli strumenti si è consumato in una forse troppo sbrigativa revisione degli indici degli standard urbanistici o nell’introduzione di nuove forme di compensazione perequativa o negoziale, finalizzate a ri-articolare sul piano di una nuova flessibilità il rapporto pubblico/privato, concernente gli oneri di edificabilità, senza che questi, nella maggior parte dei casi incrocino una agenda prestabilita, concertata e partecipata di indirizzo per la localizzazione – o rilocalizzazione - strategica di servizi. In altri, invece, ciò a condotto al tentativo, prolungatosi in un iter legislativo piuttosto lungo, di introdurre innovazioni procedurali sia sul piano programmatico e strategico con l’introduzione del Piano dei Servizi, come parte centrale e consistente del Piano di Governo del Territorio (PGT), in sostituzione del vecchio Piano Regolatore Generale – fra tutte si ricorda il caso pilota della Regione Lombardia e la vicenda ancora in corso del PGT del Comune di Milano. Nel caso specifico le innovazioni, inscritte nell’orizzonte del principio di sussidiarietà, hanno riguardato anche le modalità di costruzione di nuove forme di quadro conoscitivo finalizzate ad includere l’universo delle strutture e dei processi del servizio (all’oggi di più difficile individuazione localizzativa), non soltanto pubbliche ma di interesse collettivo, che, disseminate, partecipano alla costruzione e definizione di precipue identità dei vari nuclei locali. A completamento del quadro di conoscenza è il richiamo in fase di schedatura ai “desiderata” rilevati sul campo con modalità di ascolto degli abitanti dei vari nuclei.

Dimensione urbana e politiche sociali fra integrazione e localizzazione: una prospettiva ancora perseguibile?

Sulla questione più generale dei servizi siamo in tempo di bilancio. Sono ormai passati dieci anni dall’emanazione della legge 328/2000 e circa le prospettive aperte dalla cosiddetta riforma del welfare, relativamente ai servizi socio-assistenziali ed ai possibili effetti trasformativi in seno alle politiche urbane e urbanistiche, siamo lontani da poter fornire valutazioni certe o solo condivisibili. È come se stessimo ancora aspettando che si compia un ciclo e dopo i giustificati entusiasmi motivati da una riforma tanto attesa, come quella sul welfare locale, si ha come la percezione di uno stallo, proprio sul fronte delle comunità locali (enti municipali, unità sanitarie locali, stakeholders, universi no-profit e associativi, interrelati nella filiera della sussidiarietà orizzontale) che avrebbero dovuto e potuto assumere il ruolo di veri e propri dinamizzatori dei cosiddetti “processi di territorializzazione” o “spazializzazione” delle politiche sociali. Non è mancato un certo protagonismo municipale, anche se molto diversificato nelle sue forme in relazione ai contesti e non è neppure mancato un certo impegno del legislatore sul fronte delle riforme regionali in materia urbanistica con precisi richiami a tale prospettiva. Si è innovato il lessico istituzionale e si sono venuti concretizzando alcuni processi di istituzionalizzazione del ruolo assunto dalle forze provenienti dal privato, dal privato sociale, dal volontariato e dal cosiddetto terzo settore in generale. Non sono mancati progetti pilota improntati alla revisione degli standard qualitativi dei servizi erogati e per un certo avanzamento nella prospettiva di una differente, e più orientata al benessere collettivo, politica ambientale, intesa come qualità dell’ habitat nel suo complesso. Eppure proprio quando si fa fuoco sui contesti locali e si conducono indagini, sugli effetti ed i risultati si prova sempre un certo imbarazzo sulla modalità retorica da adottare nella restituzione. O si adotta la stessa retorica prospettica del miglioramento a venire, propria di quelle ricerche che hanno sostenuto la necessità delle riforme o ci si deve chiedere che cosa è mancato dopo dieci anni di lavoro con in mano le leggi giuste, gli strumenti giusti per poter riconoscere che effettivamente la città, le città e i contesti locali, possano svolgere il ruolo “integratrice di servizi” e, viceversa, i servizi possano trovare un valido supporto nella forma della città e nelle politiche urbane.
La corretta metafora utilizzata da Karrer e Ricci della cosiddetta “città integratrice di servizi” si proponeva di mettere sul piatto tante questioni relative alla trasformazione del concetto di servizio, del tipo, dei soggetti coinvolti e dei rapporti istituzionali, che la riforma sul welfare locale conteneva in nuce e invocava, richiamando l’attenzione sul distacco ed il ritardo con il quale la legislazione urbanistica e forse la stessa cultura tecnica si apprestavano a recepire tali cambiamenti. In ballo c’erano sullo sfondo principi fondativi di un nuovo concetto di servizio, in particolare quello della sussidiarità, verticale e orizzontale, mutuati dal libro bianco di Delors (1993) e fatti propri dalla riforma dei servizi socio-assistenziali, che apre a nuove modalità dal basso di individuazione dei bisogni e di cui è investito uno specifico documento programmatico quale il Piano di Zona e parallelamente, sul versante del “governo del territorio”, quello del Piano dei Servizi, maturato e posto all’attenzione in alcune esperienze di riforma regionale urbanistica, a partire da quella lombarda (Lr. Lombardia 1/01, poi Lr. n. 12/05, e successivi adeguamenti); sul piano operativo si rendeva necessario rivedere il rapporto pubblico/privato sia nell’erogazione dei servizi che nei processi perequativi e compensativi finalizzati a rendere più elastica la determinazione e il reperimento di aree a standard da destinare ad attrezzature, che potessero favorire linee strategiche complessive o che inducessero a massimizzare il capitale di dotazioni pubbliche in loco di specifiche azioni di trasformazione privata puntuale. Vi era, inoltre, in gioco la questione legata al rinnovamento del lessico che al termine “pubblico, come attributo di un servizio”, ne aggiunge altri quali “collettivo” , “di interesse pubblico” o “di interesse generale”, con un conseguente allargamento delle frontiere delle dotazioni urbane incluse all’interno della voce “aree da destinare a servizi” nei documenti legislativi regionali urbanistici e sulle possibile immissione di principi di qualità funzionale, estetica e ambientale.
Se la prospettiva per il governo del territorio, in relazione al sistema dei servizi, è quella da una parte dell’integrazione a più livelli, istituzionale, economico, funzionale, di strumenti di programmazione, gestione e azione, e di competenze, per raggiungere effetti di calibratura qualitativi e di impiego di risorse, e della localizzazione, dall’altra, dovendo allora domandarci che cosa è mancato, si presentano di fronte a noi due strade possibili.
La prima è assumere come condizione preponderante il fatto che le amministrazioni pubbliche incontrano crescenti difficoltà nel disporre di risorse finanziarie necessarie a garantire lo sviluppo dei servizi, ma anche il solo mantenimento della dotazione di attrezzature e di spazi acquisiti, nonostante tutto e nonostante il nuovo apparato normativo di sostegno su questo versante. Se si assume ciò come un dato esterno e come condizione di fatto, e se non la si assume come l’effetto di processi, è chiaro che non vi è altro su cui interrogarsi ulteriormente.
La seconda strada è quella appunto di stare dentro i processi e individuare i “blocchi” di tale mancata integrazione. Si tratta però di un lavoro differente, rispetto a quello giustamente promozionale che sino ad ora alcune frange avanzate della cultura tecnica hanno sostenuto. Occorre mettere sul piatto, questa volta e ancora una volta il ruolo della pianificazione all’interno dei processi di governo del territorio da una parte e le competenze da attivare sul piano del dialogo con e fra le istituzioni (di vario grado e livello) dall’altra.
La prospettiva di sondare il grado di integrazione fra politiche dei servizi e dimensione urbana fra gli strumenti, i vari livelli di gestione, amministrativi e operativi, e conseguenti affetti localizzativi strategici, condotta anche con una certa ingenuità o con rudimentali interviste dà luogo a risultati quasi mai interessanti. Per dimostrare la mancata integrazione fra strumenti di gestione e programmazione dei servizi sociali (Piano di Zona) e quelli della pianificazione a vari livelli, per registrare un’ossessiva settorialità di quest’ultimi (spesso in contraddizione l’un l’altro), facenti capo ad ordini amministrativi e legislativi di vario grado, per avanzare dubbi sulla concreta sostenibilità economica e sociale delle politiche dei servizi e di quelle urbane, non occorre avventurarsi in indagini raffinate che abbisognano di troppi dati. L’osservazione dei luoghi è più che sufficiente. I luoghi in generale (e in particolare qui richiamiamo quelli del servizio) posti sotto osservazione, in relazione ai processi organizzativi degli stessi, sono la testimonianza di una stratificazione di strumenti di governo (o non governo) e di conseguenti azioni pubbliche sul territorio.
Pertanto, rispetto al considerare il “welfare locale” come materia di governo del territorio, le configurazioni spaziali dei luoghi del servizio vanno intese non tanto come espressione di un nuovo assetto della società e della città contemporanea, ma come espressione dei modi in cui l’azione pubblica in campo urbanistico va regolando e governando processi di sviluppo urbano. Sotto osservazione va, in ultima istanza, la relazione fra “abitare” (nelle sue differenti dimensioni) e la rete dei servizi. In tal senso la spazializzazione dei servizi non esprime soltanto la volontà di collocare e organizzare il servizio in relazione al contesto locale, ma assume lo spazio del servizio come generatore di forme organizzative del medesimo contesto spaziale e areale (forma urbana).

Oltre lo stallo, per una nuova sostenibilità del servizio

Sull’integrazione reale fra strumenti di governo di territorio e di programmazione dei servizi si può affermare ci sia una distanza critica anche sul piano della governance e non solo su quello delle dinamiche operativo-organizzative dei singoli servizi.
Allora ponendosi la domanda che cosa è mancato sia sul piano della programmazione-pianificazione e sul campo dell’erogazione dei servizi, la risposta è semplicemente una “ri-articolazione delle competenze”, necessarie ad innescare processi di “reale” innovazione istituzionale e sociale. Ri-articolazione all’interno dei comparti e fra comparti, ri-attivando una capacità, sottotraccia e mai esplicitata di osservazione dei luoghi dei servizi come attitudine a formalizzare la propria esperienza di lavoro e di fruizione come elementi costitutivi dei processi integrativi di competenze, persone e luoghi, da una parte. E dall’altra, ancora una scarsa ricezione sul piano tecnico-procedurale, forse non sufficientemente promossa sul piano politico-istituzionale generale, dei processi organizzativi dei servizi come elementi chiave anche nella pianificazione del territorio, con ricadute semplificatrici a considerare i servizi mere strutture. A chi spetta il compito di mediare e rivedere le proprie competenze? A chi tocca valutare l’avanzamento delle competenze in relazione anche ai suoi effetti sull’allocazione delle risorse? Non è, infatti, più sostenibile una modalità operativa in cui ogni singola istituzione valuta se stessa, proprio in virtù della prospettiva in cui il welfare locale sia anche materia di governo del territorio.

[ Ultima modifica il 28 aprile 2011 ]
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