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Modifiche alla legge urbanistica regionale e disastri annunciati

Anche al più distratto osservatore non poteva sfuggire come alcuni dei più condivisibili principi ispiratori della Legge 11 del 23/4/2004 (‘Norme per il governo del territorio’) fossero destinati a una rapida demolizione. L’operazione, annunciata da vulnus tipici del diritto urbanistico regionale, è iniziata nel periodo di transizione dalla Legge 61/1985 con il ‘fantastico ciclo delle varianti’ [1], è proseguita con la pubblicazione degli atti di indirizzo relativi alle zone agricole [2], con le modifiche alla Legge 11 nel quadriennio 2006-2010 [3] e con l’alleggerimento strategico e normativo del Ptrc. Si è andata, quindi, precisando con la messa a punto di piani di assetto territoriale (Pat/i) molto costosi, ancorati a preliminari insipidi, con contraddittori quadri logici e di limitata efficacia. I Pat/i si basano di frequente su uno squilibrato rapporto fra quadro conoscitivo, regole e strategie, subiscono una frammentaria quanto formale istruttoria, si prestano disinvolti alla commedia valutativa. In molti casi, come attratti da una sirena, abboccano alla ‘formale’ copianificazione [4] e avviano Piani degli interventi fortemente condizionati da pregresso, inerzie e diritti acquisiti.

A questa demolizione contribuisce la paradossale ‘assenza’ della Regione che, sollevata da incombenze ‘operative’ a livello locale e provinciale, rafforza alcune deroghe del periodo transitorio e suggerisce discutibili strategie per uscire dalla attuale crisi.

Nonostante le deroghe concesse, il cosiddetto ‘Piano casa’ [5] (adottato precocemente dal Veneto rispetto ad altre regioni italiane), non ha risposto a presunte domande abitative pregresse, non ha contribuito al rilancio delle attività di costruzione (già in crisi di sovrapproduzione), né ha svolto alcuna mitigazione anticiclica. I dati raccolti dal Consiglio Regionale con apposito monitoraggio sullo stato di attuazione del ‘piano casa’ [6], per quanto volutamente ‘poveri’, danno un’idea del bluff. Gli interventi, contrariamente alle attese, hanno interessato prevalentemente edifici residenziali non destinati a prima abitazione o immobili adibiti a diverso uso. Il piano non ha stimolato incentivi a livello locale ed è stato sottoposto a limiti che ne hanno ridotto l’ipotizzata efficacia. Il 70% dei comuni non ha, infatti, adottato incentivi. Questo atteggiamento è più diffuso nei comuni piccoli (inferiori ai 15.000 abitanti), con minore densità abitativa (meno di 195 abitanti/kmq), minore reddito comunale disponibile (inferiore a 81 milioni di euro). Non sembra discriminante invece la densità abitativa misurata dal rapporto numero di abitazioni/100 abitanti. Dal 60 al 70% dei comuni ha imposto limiti di vario genere, con riferimento preferenziale alle zone territoriali omogenee (45-70%), agli edifici (50-60%), a demolizioni e ricostruzioni (40-50%).

Il recente testo di legge, contenente ulteriori modifiche alla normativa veneta in materia di urbanistica, si posiziona con coerenza in questo contesto, causando un ulteriore indebolimento dell’impianto pianificatorio regionale. L’assessore regionale alle politiche per il territorio, esprimendo soddisfazione per l’approvazione, sottolinea che “si tratta di un provvedimento di modifica che nasce dall’unificazione di quattro progetti di legge presentati ed è stato approvato in un un’ottica di semplificazione delle procedure che interessano amministrazioni e cittadini”.

Le modifiche riguardano in primo luogo gli interventi in zona agricola. Per le case di abitazione esistenti gli interventi edilizi sono consentiti a prescindere dal fatto che il proprietario sia o meno imprenditore agricolo. La seconda modifica riguarda il regime transitorio previsto dalla legge 11. Si stabilisce che, a seguito dell’approvazione del Pat, il Prg vigente, per le parti compatibili con il Pat stesso, diventi a tutti gli effetti il Piano degli Interventi (PI) anticipando, rispetto a quanto attualmente previsto, la fine del regime transitorio. La terza modifica riguarda la proroga al 31 dicembre 2011 della deroga al divieto, per i comuni sprovvisti di Pat, di adottare varianti allo strumento urbanistico generale. In tal modo le amministrazioni comunali che non hanno il Pat approvato (la stragrande maggioranza), attraverso la predisposizione di alcune fattispecie di varianti urbanistiche ai sensi della legge 61/1985, potranno comunque fornire ‘risposte operative’ alle domande che provengono dal territorio o sollecitarle, ove fossero ancora in fieri. L’art. 48 della Legge 11 (Disposizioni transitorie) prevedeva che ‘fino all’approvazione del primo Pat, il comune non potesse adottare varianti allo strumento urbanistico generale vigente salvo quelle finalizzate, o comunque strettamente funzionali, alla realizzazione di opere pubbliche e di impianti di interesse pubblico’.

Si tratta di tre modifiche che rallentano l’introduzione di adeguate politiche ambientali, paesaggistiche ed energetiche e che avranno impatti territoriali la cui intensità sarà tanto maggiore quanto più rapida sarà l’uscita dalla attuale crisi economica.

Nel Veneto, diversamente da altri contesti in cui è stata più intensa la riqualificazione di aree dismesse di dimensioni considerevoli, gli interventi edilizi diffusi in zona agricola (soprattutto non residenziali) sono stati il volano preferito delle politiche immobiliari e finanziarie pubbliche e private. In questa prospettiva, particolare rilevanza assume la modifica dell’articolo 44, comma 5, relativamente alla sua ‘autentica interpretazione’.

Nelle intenzioni del legislatore, tale norma dovrebbe porre fine a ‘qualsiasi incertezza interpretativa ribadendo che per le case di abitazione esistenti in zona agricola gli interventi edilizi sono sempre consentiti a chiunque a prescindere dall’essere o meno imprenditore agricolo’. Com’è noto, l’articolo 44 della legge 11 riguarda l’edificabilità, potenziale implicito nel diritto di proprietà fondiaria e congiunturale leva finanziaria. La modifica del comma 5 avviene in spregio al comma 1 dello stesso articolo che vale la pena ricordare. Il comma 1 dice: ‘Nella zona agricola sono ammessi, in attuazione di quanto previsto dal Pat e dal Pi, esclusivamente interventi edilizi in funzione dell’attività agricola, siano essi destinati alla residenza che a strutture agricolo-produttive così come definite con provvedimento della Giunta regionale ai sensi dell’articolo 50, comma 1, lettera d), n. 3’. Il comma 2 limita in modo ancor più preciso l’edificabilità quando dice che ‘gli interventi di cui al comma 1 sono consentiti, sulla base di un piano aziendale, esclusivamente all’imprenditore agricolo titolare di un’azienda agricola’, regolarmente iscritto all’anagrafe regionale nell’ambito del Sistema Informativo del Settore Primario (Sisp). L’ azienda deve occupare almeno una unità lavorativa a tempo pieno regolarmente iscritta nei ruoli previdenziali dell’INPS (con l’eccezione delle aziende agricole ubicate nelle zone montane) e avere una redditività minima definita sulla base dei parametri fissati dalla Giunta regionale. Il piano aziendale deve essere redatto da un tecnico abilitato e approvato dall’ispettorato regionale dell’agricoltura (IRA). Nel piano aziendale è richiesta la ‘descrizione dettagliata degli interventi edilizi, residenziali o agricolo-produttivi che si ritengono necessari per l’azienda agricola, con l’indicazione dei tempi e delle fasi della loro realizzazione, nonché la dichiarazione che nell’azienda agricola non sussistano edifici recuperabili ai fini richiesti. Per gli interventi con finalità agricolo-produttive il piano deve dimostrare analiticamente la congruità del loro dimensionamento rispetto alle attività aziendali’. Al di là della evidente ridondanza procedurale e della contraddittoria relazione fra politiche micro e macro nel settore agricolo, la modifica del comma 5 e gli ampliamenti concessi rafforzano il carattere edilizio dell’economia rurale, allontanandola definitivamente da visioni multifunzionali condivise dalle competenti Direzioni regionali e dal Piano di sviluppo rurale, ma presenti anche in misure del Por e in programmi strutturali a finanziamento europeo.

Non va sottaciuto il paradosso implicito nelle nuove norme, specie quando tendono a trasformare le zone rurali in strumento di sovrapproduzione edilizia, di deprezzamento dei valori immobiliari e del capitale fisso sociale.

[ Ultima modifica il 10 gennaio 2011 ]
note

[1Vedi ‘Progetto di monitoraggio delle varianti urbanistiche nel periodo di transizione dalla Legge Regionale 61/85 alla Nuova legge urbanistica (LR 11/04) e di valutazione dei processi di pianificazione’. Lo studio è stato diretto nel 2008 da Domenico Patassini come responsabile di convenzione fra Università Iuav di Venezia e Regione del Veneto, Direzione urbanistica.

[2Gli atti più pertinenti in proposito riguardano il calcolo del limite quantitativo in zona agricola trasformabile in rapporto alla Sau, l’edificabilità in zona agricola e le tipologie di architettura rurale.

[3Modifiche sono contenute nella Lr 18/2006 sulle zone agricole, nelle Lr 4/2008 e 26/2009 (entrambe collegate alla Finanziaria), nella Lr 11/2010 collegata alla legge finanziaria regionale per l’esercizio 2010.

[4Ad oggi Pat e Pati adottati in copianificazione sono rispettivamente 62 e 9, per un totale di 71, mentre quelli approvati sono rispettivamente 40 e 15. Con procedura ordinaria sono stati trasmessi 13 Pat, di cui 9 approvati. 144 strumenti urbanistici sono stati sottoscritti dalla Direzione urbanistica, in attesa della comunicazione di avvenuta adozione, per un totale di 280 comuni.

[5Legge regionale n. 14 del 2009, “Intervento regionale a sostegno del settore edilizio per favorire l’utilizzo dell’edilizia sostenibile e modifiche alla legge regionale 12 luglio 2007, n. 16 in materia di barriere architettoniche”.

[6dati riguardano aspetti procedurali e non le attività di costruzione nei 474 (96 montani, 100 collinari e 279 planiziali) dei 581 comuni della regione. Elevato è il tasso di mancate risposte ai quesiti relativi alle modalità di attuazione del piano.

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CALL a cura di Pietro Garau e Marichela Sepe
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