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Congresso INU Nazionale
La città oltre la crisi: risorse, governo, welfare
Livorno
7 aprile 2011 - 9 aprile 2011

XXVII CONGRESSO INU
LA CITTÀ OLTRE LA CRISI: RISORSE, WELFARE, GOVERNO

Teatro Goldoni
Livorno, 7 - 9 aprile 2011

1. Crisi economica e crisi urbana

il nostro Paese sta vivendo oggi una crisi economica particolarmente acuta, insieme a un drastico peggioramento delle condizioni insediative offerte dalle nostre città e dal nostro territorio. Si tratta di situazioni almeno in parte indipendenti, ma che rischiano di innescare gli effetti perversi di una spirale depressiva, tipica di un contesto nazionale che è avviato da tempo verso una preoccupante decadenza. Per quanto marcate siano le differenze che questi fenomeni evidenziano (il declino della nostra economia è iniziato almeno dieci anni fa, mentre il settore immobiliare, che maggiormente riguarda la crescita urbana, ha registrato andamenti largamente positivi almeno fino al 2008) non si può dimenticare che nemmeno nel periodo economico più favorevole la struttura urbana e l’organizzazione del territorio hanno saputo dotarsi di istituti più moderni e di dotazioni territoriali più avanzate, in grado di mantenere il passo degli altri Paesi europei.

Tutto ciò nell’ambito del grande cambiamento che la città contemporanea ha registrato in questa fase di metropolizzazione: la città, in Italia come in Europa e nel mondo è ancora il luogo dove la maggioranza della popolazione vuole vivere, dove si concentrano i migranti, dove nuovi abitanti sperano di trovare una casa, un lavoro, una vita migliore rispetto a quella del loro luogo di origine. Dopo la breve crisi conseguente alla fase più acuta delle trasformazioni economiche e produttive nella parte finale del XX secolo, la città contemporanea italiana ha ricominciato a crescere con grande intensità, superiore per occupazione territoriale a quella che si era manifestata nella fase dell’espansione urbana, un processo che è stato rallentato solo negli ultimi anni dagli effetti della crisi economica. D’altronde, non si può dimenticare che le città accolgono oggi il 50% della popolazione mondiale (un dato in continua crescita) e consumano il 75% delle risorse dell’intero pianeta: le città pongono quindi un sostanziale problema di sostenibilità, la cui soluzione rappresenta la sfida principale da affrontare, insieme alla necessità di assicurare condizioni di vita (e quindi di qualità della città) accettabili per la popolazione urbana.

In Italia, la crisi economica e la crisi urbana, pur seguendo logiche peculiari e talvolta contrapposte, sembrano, comunque, il prodotto di uno stesso e più generale declino; sembra quindi giusto affidare l’obiettivo di contrastare questa dinamica recessiva ad una azione comune, che affronti congiuntamente le criticità manifestate dal sistema economico e quelle relative al nostro modello insediativo. In particolare, emerge con particolare evidenza il problema delle risorse con cui contrastare l’insostenibilità e garantire la qualità della città italiana, un problema aggravato dalla crisi economica, la cui portata si sta dilatando nel tempo e apre scenari fino a poco tempo fa inimmaginabili; una crisi che ha ridotto le disponibilità marginali della crescita e, contemporaneamente, ha spinto la politica verso una riduzione della spesa pubblica. La riduzione delle risorse utilizzate tradizionalmente nel governo del territorio, insieme alla nuova situazione che si determinerà dopo la crisi, sono le problematiche fondamentali che l’INU intende mettere al centro del proprio XXVII Congresso, consapevole che le soluzioni alla duplice crisi non saranno certo di natura congiunturale, ma tali da prefigurare una lunga e radicale prospettiva di cambiamento.

2. Verso l’affermazione di un nuovo paradigma insediativo

Negli anni dell’esposizione crescente dei mercati locali alla competizione internazionale il ritardo maturato dalla armatura urbana e dalle principali infrastrutture non costituisce più solamente un fattore di arretratezza civile e sociale, ma si trasferisce inevitabilmente sui costi produttivi e transnazionali sostenuti dalle imprese. Una siffatta lettura sembra confermata dalle scelte operate tra il 2007 e il 2010 in materia di investimenti in opere pubbliche (- 21%), che nel testimoniare la preoccupazione del nostro Governo per la stabilità dei nostri conti pubblici hanno tuttavia comportato la rinuncia a varare quelle misure anticicliche che altri Paesi europei hanno recentemente adottato con effetti che si preannunciano largamente positivi per l’occupazione e per il sistema delle imprese.

Si deve inoltre a questa linea di rigore se l’impulso alla polverizzazione che è stato fortemente sospinto in questi anni dallo sprawl urbano – e che rappresenta l’immagine speculare di una struttura produttiva sempre più orientata alla frammentazione – subisce inevitabilmente gli effetti di questa tendenza preoccupante al disinvestimento, che sembra coronare una prolungata tendenza a concentrare gli interventi infrastrutturali nei poli metropolitani e lungo le principali dorsali di collegamento con la rete europea. Ne consegue che il progressivo peggioramento delle prestazioni territoriali offerte dalle aree della dispersione non si traduce solo in un più generale degrado delle condizioni di vita della popolazione, ma comporta un’ulteriore perdita di competitività delle imprese che operano in questi contesti.

Nel più generale favore che ha accompagnato la presentazione delle tesi che associano la ricerca di una strategia di uscita dalla crisi mondiale a un consistente sviluppo della green economy non è difficile cogliere alcune implicazioni territoriali e specificatamente urbanistiche di qualche interesse. Basti pensare che la prefigurazione di nuove frontiere nel campo del risparmio energetico o della lotta all’inquinamento non rappresenta soltanto un disegno di lungo periodo, in grado cioè di orientare i processi di globalizzazione verso obiettivi più sostenibili, ma punta a definire un differente paradigma, nel quale le politiche di promozione dello sviluppo, e quelle che puntano invece ad un diverso ordine urbano, possono realizzare fertili e inattese sinergie.

Se si adotta questa prospettiva, le politiche per il contenimento del consumo di suolo possono sfuggire a una discussione specialistica sul corretto uso delle risorse o sul tradizionale conflitto tra impieghi agricoli e urbani del territorio, per conquistare una valenza strategica: una maggiore sobrietà dei processi di urbanizzazione o la tendenza a ricompattare la trama urbana esistente non sembrano destinate a contrapporsi frontalmente ai ritmi di una crescita dettata in prevalenza dall’atuale processo di formazione e acquisizione della rendita di carattere essenzialmente finanziario, ma possono far leva su un sistema di valori assai più bilanciato e inclusivo.

In questo modo può farsi strada una coalizione di interessi in grado di legare insieme gli obiettivi, che tendono troppo spesso a confliggere, dei produttori della ricchezza nazionale e degli attori delle trasformazioni urbane, in modo tale che su un nuovo e più equilibrato modello insediativo possa misurarsi la concretezza di significative proposte di piano finalizzate ad impedire la spinta verso una ulteriore dilatazione degli insediamenti.

3. Quali contenuti per le politiche urbane

La diffusione di una consapevolezza diffusa che crisi economica e crisi urbana costituiscono differenti declinazioni di un’unica, grande questione nazionale costituisce certamente un approdo scontato per le nuove politiche urbane, e che la elaborazione di una nuova agenda per il mondo della politica e la cultura della ricerca e del progetto implica la soluzione di problemi analitici e di governo impegnativi e complessi.

E’ sufficiente analizzare gli studi più recenti sul consumo di suolo per accorgersi del condizionamento esercitato dalla impostazione (ideologica) adottata dagli studiosi sulla qualità dei risultati ottenuti, e al tempo stesso della difficoltà a sistematizzare comportamenti insediativi che, soprattutto negli interstizi della città diffusa, si rivelano di difficile classificazione. Ma per quanto le cifre utilizzate per descrivere il consumo di suolo possano apparire discutibili, è difficile negare che una parte molto estesa del territorio ha conosciuto, soprattutto in Italia, gli effetti traumatici (alterazione e talvolta cancellazione dei paesaggi storici, annullamento della identità urbana, grave squilibrio del bilancio energetico, ecc.) di dinamiche urbane che la nostra cultura tecnica e amministrativa non ha saputo governare. E se il cosiddetto “piano casa” promosso dal Governo e la legislazione regionale che ne è conseguita non hanno determinato finora le conseguenze traumatiche che molti avevano paventato, ciò rappresenta probabilmente la conseguenza preterintenzionale del cortocircuito che si è stabilito tra le nuove norme espansive e deregolatrici e una congiuntura particolarmente sfavorevole per gli investimenti immobiliari.

Privilegiando questo punto di vista si può dunque ritenere che non solo la crisi economica che ha investito i mercati mondiali, ma anche il cambiamento climatico causato dalla precedente e prolungata fase di crescita, potranno costituire al tempo stesso una minaccia e un’opportunità per le nostre città e la nostra economia. Ne consegue pertanto che le dinamiche urbane più recenti, dopo aver favorito un consumo dissennato di risorse non riproducibili, possono trasformarsi in un laboratorio in cui sperimentare un nuovo modo di produzione e nel quale la tensione verso forme insediative “a emissione zero” è tale da alimentare ambiziosi programmi di sostituzione edilizia e di riorganizzazione delle reti infrastrutturali in grado di favorire la riconversione del nostro apparato produttivo e, più in generale, di promuovere la modernizzazione della cultura tecnica e della società.

E’ altresì evidente che se il progetto di una città sostenibile in grado di produrre più energia di quanto ne consumi, deve affrancarsi dal marchio di un’utopia irrealizzabile per coniugare concretamente il disegno di una nuova forma urbana con le principali articolazioni del benessere ambientale: dal potenziamento e razionalizzazione del sistema della mobilità e del trasporto pubblico al trattamento più efficiente dei rifiuti, dal risparmio dell’energia e delle risorse idriche alla realizzazione di corridoi verdi. Emerge la consapevolezza che tra recessione economica e crisi della città esiste uno stretto legame che il governo del territorio può e deve riuscire a infrangere. A tale fine si rendono necessarie strategie di sviluppo e di ripresa che contrastino il ricorso alle consuete pratiche di valorizzazione del territorio ormai non più sostenibili e che promuovano, in alternativa, l’adozione di politiche urbane finalizzate a invertire le recenti tendenze alla riduzione degli investimenti nelle dotazioni urbanistiche e territoriali.

Si prospetta quindi una quarta generazione dell’urbanistica italiana, caratterizzata da una strategia tanto chiara, quanto difficile da mettere in atto, soprattutto per le ingenti risorse finanziarie alle quali deve fare riferimento, che ponga le basi per il superamento di una questione urbana che ha contribuito ad allargare la distanza tra il nostro Paese e il resto dell’Europa. A questo proposito bisogna porsi il problema fondamentale su quali possano essere gli strumenti e le risorse sulle quali basare un rinnovato governo del territorio: se la legge sui principi generali del governo del territorio, della cui necessità l’INU è sempre convinto, rimane un punto fermo irrinunciabile quanto all’innovazione della forma e delle procedure della pianificazione, l’obiettivo della città sostenibile e quello del contestuale controllo della metropolizzazione del territorio non potranno essere raggiunti senza alcune scelte di politica urbanistica di competenza dello Stato che devono diventare un obiettivo dell’INU per i prossimi anni: ci si riferisce, in particolare, alla mobilità di massa sostenibile per la città e il territorio, al contenimento del consumo di suolo affidato prevalentemente alla fiscalità, alla stabilità ed all’equilibrio idrogeologico del suolo, ai nuovi diritti di cittadinanza tra i quali preminente quello all’abitazione. Sul tema delle risorse dovrà, invece, essere ripensata un nuovo sistema di fiscalità locale in grado di affrontare le questioni strutturali delle trasformazioni territoriali, in primo luogo quella della ridistribuzione sociale della rendita; senza dimenticare le risorse specifiche che dovranno giungere dalle Regioni in un federalismo ben temperato, per consentire l’attuazione delle stesse leggi regionali di governo del territorio.

4. Le questioni da affrontare nel prossimo Congresso

In questa transizione è necessario che la cultura urbanistica, e in primo luogo l’INU, sappiano analizzare in modo critico e autocritico la nostra storia più recente e le sfide che ci attendono, sottoponendo a revisione anche i traguardi che abbiamo raggiunto in campo disciplinare. Più in particolare, il prossimo Congresso di Livorno consentirà di mettere a punto nuove proposte e iniziative con cui affrontare la complessa inversione di tendenza prima evidenziata, predisponendo un’agenda dei temi che sembrano in grado di orientare una riflessione finalizzata non solo a rinnovare la nostra disciplina, ma anche, e soprattutto, a contrastare la crisi urbana con la proposta di una città più efficiente, più giusta e, perché no, anche più bella.

Il dibattito precongressuale e le iniziative che hanno già accompagnato il percorso verso il Congresso si sono articolati in tre ambiti di riflessione: le risorse necessarie per il governo del territorio nella situazione che si creerà dopo la crisi, i decisori e il modello di governo, gli utenti senza welfare.

Tra tutti i temi, ne sono emersi due di grande importanza e che, in qualche misura, precedono gli altri: il primo tema riguarda la rendita fondiaria ed è relativo alla ridistribuzione delle risorse prodotte dal suo plusvalore, mentre il secondo tema riguarda l’assetto istituzionale delle nostre città e del nostro territorio ed è relativo al modello di governo e al welfare urbano interagenti nella definizione di un nuovo modello sociale. Si tratta di temi che hanno comportato una riflessione di carattere interdisciplinare, anche nella definizione degli strumenti d’intervento, come l’INU ha cercato fino ad ora di garantire, che sollecitano un ampio coinvolgimento di saperi e di competenze e che quindi chiamano in causa, oltre agli urbanisti, gli economisti, i sociologi, i geografi, il mondo della progettazione e della produzione edilizia, gli esperti del settore immobiliare e, ovviamente, gli amministratori e i politici. La discussione che si intende sviluppare non parte, evidentemente, da zero e sarà cura dell’Istituto evidenziare e sostenere le politiche positive che sono state promosse in questi anni da soggetti pubblici e privati sui temi prima sinteticamente ricordati.

La rendita fondiaria è stata, ed è, la base economica delle trasformazioni territoriali dell’Italia moderna e contemporanea e il motore del regime immobiliare che ha guidato tali trasformazioni. Pur essendo valutata negativamente dai principi dell’economia liberale, la concreta applicazione più o meno liberista dell’economia capitalista italiana non ha mai voluto attuare un controllo reale dei meccanismi di formazione e, soprattutto, di acquisizione della rendita stessa. Dopo il ritiro della riforma Sullo nel 1963, che attraverso l’esproprio preventivo annullava sostanzialmente la rendita assoluta, cioè quella componente fondamentale della redita che si formava nelle aree di attesa dell’espansione urbana anche se non rese formalmente edificabili dalle scelte di piano, nessun Governo ha più affrontato tale questione, ad eccezione della riforma Bucalossi del 1977, che introducendo il principio della concessione edilizia, intendeva ridistribuire socialmente una quota della rendita attraverso i relativi oneri, troppo esigui però per controbilanciarne il peso effettivo. Il controllo della rendita è stato quindi affrontato solo attraverso la pianificazione, che ha utilizzato i limitati strumenti a disposizione fino a quando ci sono stati: proporre oggi una massimizzazione delle zone pubbliche per servizi e per insediamenti sociali attraverso l’esproprio sarebbe, a parte i problemi d’infattibilità, evidentemente inutile a causa dei valori raggiunti dalle relative indennità. E di questo il paese deve dare atto agli urbanisti che pur senza strumenti efficaci hanno comunque cercato di fornire alle amministrazioni più impegnate un supporto per il governo delle problematiche urbane, sperimentando nuove forme di pianificazione e sollecitando l’innovazione legislativa.

L’assenza di una norma legislativa efficace di controllo della rendita fondiaria ne ha tuttavia spesso legittimato una gestione politica, consentendone colpevoli distorsioni del processo decisionale oltre che delle trasformazioni territoriali. Tuttavia, in Italia, la discussione di questa straordinaria anomalia rappresentata dai meccanismi di formazione e distribuzione della rendita, è letteralmente scomparsa dall’agenda politica, ma anche da quella disciplinare: oggi tale discussione va ripresa, anche alle luce delle profonde modificazioni che la rendita fondiaria ha nel frattempo subito. Nella dimensione della metropolizzazione, la rendita assoluta si è dilatata su tutte le aree interessate dall’esplosione della città, vuoti e interstizi più o meno ampi compresi; una situazione resa ancora più problematica dal venire meno dell’efficacia dell’approccio regolativo - autoritativo nella pianificazione. La rendita oggi si trasforma così da problema da contrastare in opportunità da governare, perché rappresenta il surplus di ricchezza che oggi il territorio offre per il suo governo: se le città devono competere con i propri specifici progetti territoriali (piani) per acquisire ogni risorsa disponibile, devono soprattutto gestire il surplus che si genera all’interno del proprio sistema economico e quindi affrontare la regolazione della rendita fondiaria, che è una componente fondamentale di tale surplus urbano.

Altrettanto importante è la questione dell’assetto istituzionale: molti studiosi hanno, giustamente, messo in relazione la crisi urbana italiana, valutata in termini di mancato incremento dell’occupazione, di diminuzione della competitività e di riduzione della spesa sociale, con il mancato adeguamento istituzionale alla nuova dimensione che la città ha assunto non solo ora nella fase della metropolizzazione, ma già dalla fine degli anni ottanta con gli effetti dell’espansione urbana nella fase dell’industrializzazione diffusa. Cambiare l’assetto istituzionale italiano non è certamente semplice per la storia del Paese e il ruolo che i Comuni hanno svolto e svolgono tuttora, ma le trasformazioni più recenti e ancora in atto rendono questo passaggio assolutamente indispensabile, non solo per consentire un effettivo governo dei territori metropolizzati, ma per razionalizzare e ridurre la spesa pubblica, senza intaccare il livello dei servizi, come invece si è fatto recentemente, con tagli generalizzati e indiscriminati. L’obiettivo è quindi quello di riorganizzare il sistema istituzionale italiano per restituire competitività al sistema insediativo, modellandolo sulla dimensione della metropolizzazione e comunque sull’assetto reale oggi esistente.

4.1. Le risorse dopo la crisi

Dovendo agire in un contesto caratterizzato da una scarsità di risorse pubbliche e private, gli strumenti di pianificazione dovranno farsi carico, in modo creativo e non subendole passivamente, di questioni quali la riduzione degli sprechi, l’efficienza nell’uso delle risorse, una maggiore sobrietà nei progetti urbani e infrastrutturali, il coinvolgimento di nuovi soggetti, la sperimentazione di inedite forme di collaborazione tra soggetti e interessi differenti, la prefigurazione di abitudini e stili di vita improntati ad un uso più consapevole e responsabile del proprio territorio. Si tratta, quindi, per l’urbanistica di interpretare un nuovo modello sociale.

Nella riflessione incentrata sui temi del prossimo Congresso dell’INU evidenziati in precedenza, la formazione e l’impiego delle risorse (pubbliche e private) occupano ovviamente un ruolo fondamentale, anche perché in una situazione economica particolarmente difficile come quella attuale si profila l’esigenza di elaborare un progetto di città e di territorio in grado di attrarre nuovi investimenti, di modificare i comportamenti delle persone e delle imprese orientati al consumo, e di assicurare la sostenibilità dei processi di valorizzazione, evitando di raschiare il fondo con la messa in valore di beni collettivi e diffusi.

Emergono su tutti i temi legati alle risorse per il governo del territorio le problematiche legate alla ridistribuzione sociale della rendita fondiaria, il surplus che il territorio produce, e che può essere garantita attraverso un provvedimento organico di riforma della fiscalità locale, che elimini l’attuale distorsione nell’utilizzazione degli oneri di costruzione (oneri di urbanizzazione e contributo sul costo di costruzione) per la spesa corrente dei Comuni e che restituisca una capacità adeguata di investimento per gli stessi finalizzata alla riqualificazione della città e alla costruzione della città pubblica. Una riforma che consenta a tutti i Comuni di partecipare alla competizione per lo sviluppo, senza forzature sia negli strumenti urbanistici, sia nello sfruttamento caso per caso delle occasioni di trasformazione.

Con un’attenzione particolare al tema delle risorse, il contributo dell’Istituto può essere declinato:
-  definendo risorse e valori cui ispirare una riforma della fiscalità che affronti anche le problematiche della rendita e che sia in grado di riqualificare la città esistente e di costruire la “città pubblica”;
-  dimostrando che la tracimazione edilizia costituisce il frutto malato della rinuncia ad affrontare i problemi del governo territorio, e che la contabilizzazione dei costi, pubblici e privati, dello sprawl si propone come autentico snodo concettuale in vista della messa a punto di nuove politiche pubbliche
-  elaborando un progetto della città dopo la crisi che sappia coniugare la fattibilità economica ai principi della sostenibilità del nuovo modello insediativo, e che si proponga di mettere a punto politiche integrate volte al contenimento del consumo di suolo, al risparmio energetico, alla razionalizzazione del sistema della mobilità e alla tutela della diversità ecologica;
-  postulando la sperimentazione di un vasto programma di demolizione e ricostruzione (messa in sicurezza del patrimonio, riequilibrio energetico, controllo del cambiamento climatico, riqualificazione del paesaggio) che utilizzi la leva normativa e fiscale per creare un doppio mercato degli alloggi (quelli in classe A e quelli non “a norma”) in grado di determinare un consistente afflusso di risorse private, e per favorire, con apposite incentivazioni, la mobilità dei residenti all’interno del patrimonio edilizio esistente;
-  contribuendo a innovare (e a rafforzare) i fondamentali riferimenti del piano, laddove quest’ultimo è chiamato a promuovere una distribuzione equa ed efficace del surplus urbano, formulando una ipotesi di ridistribuzione della rendita che allarghi la platea dei soggetti che possono essere invitati a partecipare alla riqualificazione della città e alla costruzione della “città pubblica”;
-  contrastando in modo risoluto, proprio grazie ad una migliore comprensione del ruolo svolto dalla rendita nei nuovi processi di urbanizzazione, quella alleanza tra promotori immobiliari e capitale finanziario che rischia di mettere a repentaglio il principio stesso della lealtà territoriale, e quindi la proponibilità un approccio integrato allo sviluppo sostenibile;
-  sottoponendo a verifica lo strumento della perequazione urbanistica, la cui applicazione, anche se ha dimostrato di costituire un metodo di notevole efficacia nel perseguire una maggiore giustizia distributiva (oltre a risolvere il problema dell’acquisizione delle aree necessarie per la collettività), non ha evitato, a volte, la formazione di nuove plusvalenze che possono mettere in discussione la natura pubblica del piano.

4.2 Decisori e modelli di governo

Il secondo tema generale ci invita a riflettere sulle prospettive di affermazione di un nuovo modello di governo della città; a questo proposito è forse opportuno procedere attraverso un rapido esame delle criticità che hanno ostacolato negli ultimi anni l’evoluzione del governo del territorio, per passare subito dopo a formulare alcune specifiche iniziative.

Emergono le difficoltà che un progetto riformista ha incontrato in assenza di una riforma statale sui temi della fiscalità, dei regimi proprietari, delle prestazioni minime (diritti di cittadinanza – obiettivi di qualità), dell’assetto istituzionale federativo o comunque destrutturato nella prospettiva del titolo V .

Queste difficoltà non risolte hanno prodotto una stasi nella produzione legislativa delle regioni (Vedi Rapporto dal Territorio 2007-2010) e al contempo una “inutile” differenziazione che, giocata essenzialmente in termini nominalistici, ha però prodotto un disorientamento notevole non solo negli operatori. Ma sono difficoltà derivanti anche da una accelerata disarticolazione del modello Paese intesa nelle sue componenti essenziali.

I sistemi di pianificazione regionali (leggi + Piani) non facilitano la costruzione di catene decisionali efficaci in quanto sovrapposti alle tutele separate dello stato e intersecati da forme di valutazione strutturale (VIA-VAS –VINCA) applicate a piani e progetti senza un riferimento in Quadri conoscitivi condivisi.

L’assenza di modelli territoriali credibili, sia a livello locale che centrale, alimenta processi localizzativi non pianificati e favorisce l’affermazione inerziale di un modello centrato sulla mobilità privata di massa e la conseguente dispersione insediativa. Tali processi hanno pesantemente modificato i sistemi insediativi regionali, in particolare quelli a più alto tasso di metropolizzazione, che ora si presentano con inedite forme post urbane.

Quello che nei fatti si è determinato è un sistema zoppo che ha ridotto le responsabilità frazionandole, ma senza verificarne l’adeguatezza né la autonomia delle singole componenti decisionali. Le catene decisionali sono solo apparentemente più brevi, e il loro centraggio verso il basso vive momenti profondamente contraddittori (energia, paesaggio).

In parallelo è aumentata la deresponsabilizzazione dei soggetti decisionali centrali a fronte di una incerta dimensione di localismo che ha mostrato le sue implicite debolezze nell’esperienza della Programmazione dei fondi strutturali. Ciò nel momento in cui solo interventi centrali di riscalatura e ridefinizione di rigorose priorità sembra l’unico in grado di fronteggiare l’impressionante crisi sistemica che va maturando.

Coerentemente con questa impostazione lo sviluppo logico del ragionamento congressuale potrebbe essere il seguente:
-  la titolarità pubblica del governo del territorio deve poter contare su capacità politiche, culturali, amministrative e tecniche straordinarie, tali cioè da legittimare costantemente l’impiego di risorse particolarmente scarse a presidio del patrimonio territoriale, del ridisegno degli assetti urbani, delle solidarietà istituzionali e del rilancio della cultura del territorio;
-  è opportuno che l’INU si faccia carico di sottolineare con fermezza come ad una riforma incompleta del governo del territorio corrispondano che si traducono in particolare nella moltiplicazione e/o sovrapposizione dei processi decisionali, e in un crescente divario tra aree del Paese a differente capacità di autogoverno;
-  emerge inoltre la necessità di un progetto politico complessivo, che punti a rifondare il patto fra istituzioni e cittadini, e a recuperare la serenità del dialogo e un pari ruolo decisionale anche se ciò comporterà l’assunzione di responsabilità in merito alla eccessiva complessità delle procedure di pianificazione che hanno prodotto conseguenze particolarmente negative sotto il profilo economico e della farraginosità e trasparenza degli atti amministrativi;
-  appare necessario in tal senso centrare il processo decisionale su Quadri conoscitivi certi sia nella logica di una progressiva condivisone da parte delle società locali del conferimento di senso e di valore agli oggetti territoriali, al paesaggio e all’ambiente, sia per il superamento delle ambigue forme di autoreferenzialità pseudoscientifica propria delle valutazioni strutturate predisposte spesso a monte dei progetti.
-  la possibilità di innovare il governo del territorio senza apportare cambiamenti radicali appare pertanto illusoria, mentre è necessaria l’assunzione di una esplicita posizione di contrasto nei confronti della proliferazione degli strumenti e delle procedure, della burocratizzazione degli atti amministrativi, del continuo mutamento di disposizioni e indirizzi e della tendenza a non considerare gli effetti negativi indotti da una eccessiva durata dell’iter di pianificazione;
-  coerentemente con questo ridisegno del sistema di pianificazione si pone l’esigenza di collegare i temi della riforma delle istituzioni di governo (abolizione o riduzione del numero delle Province?) alla riorganizzazione della mappa amministrativa del Paese (Città metropolitane, Circondari, Unione dei Comuni, ecc.), eventualmente proponendo il rafforzamento delle competenze provinciali in materia di pianificazione di area vasta e, in cambio, ipotizzando la devoluzione dei poteri nel campo della viabilità e della edilizia scolastica;
-  in tale prospettiva è sempre più evidente la necessità di garantire una maggiore coerenza tra le scelte urbanistiche e il sistema della mobilità, anche attraverso un orientamento della domanda verso il trasporto pubblico, l’adozione di politiche integrate tra i diversi settori del governo locale ed eventualmente la creazione di nuove authority.

4.3 Verso una accresciuta sostenibilità dei sistemi del welfare

Per quanto riguarda infine l’ultimo ambito di riflessione, converrebbe partire da una valutazione critica delle conseguenze prodotte sulle trasformazioni insediative dalla crisi del welfare, per poi evidenziare i possibili effetti di misure rivolte ad accentuare la competitività dei sistemi urbani. E’ infatti sufficiente pensare all’effetto congiunto della diffusione insediativa, che mina alla base i processi che contribuiscono al rafforzamento della centralità urbana e dei tagli operati nella pubblica amministrazione e nel sistema del welfare, per accorgersi che il progressivo “avvitamento” della crisi della occupazione e della economia urbana rischia di minare in profondità il ruolo stesso delle città a livello nazionale e internazionale.

Almeno in prima approssimazione il dibattito potrebbe essere orientato secondo alcuni assi tematici in grado di proporre soluzioni ad una riflessione che appare fortemente penalizzata dal prevalere di visioni negative e pessimistiche:
-  il modello di una città solidale e amica è ancora fortemente radicato nell’immaginario collettivo e nelle aspirazioni di larghi strati della popolazione, che sono orientati a ritenere che il suo conseguimento presuppone inevitabilmente l’adozione di politiche pubbliche e il progetto di spazi di relazione e di condivisione;
-  a fronte dei tagli operati nei bilanci delle amministrazioni e degli enti locali il primato della dimensione pubblica della città può essere sostenuto e praticato solamente se si diffonde la consapevolezza che quest’ultimo è ingrediente fondamentale delle capacità attrattive di un insediamento, e del successo che esso mantiene nel tempo; un apprezzamento più diretto della spesa pubblica da parte dei cittadini;
-  nel difficile equilibrio che tende a stabilirsi tra i costi e i benefici della “città pubblica”, l’aumento progressivo della popolazione immigrata di recente nel nostro Paese introduce un ulteriore elemento di criticità e pone la questione di una difficile compatibilità tra la formazione della città multietnica e la crisi del welfare, che può essere risolta solamente ricordando che l’immigrazione (e l’assunzione di compiti di assistenza e di collaborazione domestica che altrimenti risulterebbero assai più onerosi) non costituisce il problema, ma piuttosto la sua soluzione;
-  se non si vuole mettere in crisi in crisi il rapporto fondamentale tra città e democrazia, le istanze partecipative e la domanda di governo della trasformazione urbana devono diventare componenti positive di un progetto pubblico di rigenerazione urbana, soprattutto a partire da una interpretazione in chiave federalista del demanio, che tuttavia deve porsi l’esigenza di prevedere regole più chiare e condivise circa la valorizzazione di un enorme patrimonio che altrimenti rischia di rappresentare un ulteriore fattore di squilibrio;
-  nel proporre un differente scenario per la città del futuro dovremmo sfuggire alla apparente contraddizione tra gli oneri non sostenibili di un apparato pubblico costoso e poco qualificato e la necessità di immaginare percorsi innovativi – e compatibili con le nostre esigenze – in grado di utilizzare al meglio la creatività e il talento delle nuove generazioni;
-  naturalmente un approccio maggiormente propositivo al tema della sopravvivenza del welfare state urbano o meglio del welfare being urbano stato assistenziale presuppone una maggiore consapevolezza circa i compiti che la città dovrebbe assumere, con un evidente “interfaccia” con quelle politiche che cercano di combattere l’attuale crisi economica impiegando le armi dell’economia della conoscenza.

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