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L’avvio della legge regionale veneta 11/2004

Dopo quasi venti anni di applicazione della legge urbanistica 61, nata nel 1984, il Veneto si è recentemente attrezzato con una nuova normativa entrata in vigore all’inizio di quest’anno.

Nessuna nostalgia per la legge decaduta, un testo che ha prodotto a suo tempo risultati interessanti ma che si è anche esaurito nel corso degli anni nonostante, o forse a causa, dei numerosi interventi di modifica e delle leggi collaterali che sono state nel tempo emanate.

La nuova legge eredita, infatti, un quadro della pianificazione del quale sono oramai noti gli esiti, positivi e negativi, sul quale si è costruito nel tempo un bagaglio disciplinare e operativo, di sperimentazione e di verifica. Una storia di pianificazione fatta di risultati importanti e significativi, ma anche di problemi rimasti irrisolti, rincorsi e non previsti.

La situazione urbanistica del Veneto non depone certo a favore del vecchio modello di pianificazione, gli stessi strumenti urbanistici, soprattutto gli ultimi prodotti nella fase di esaurimento degli obiettivi della legge risultano per la maggior parte poveri sotto il profilo di una visione generale del territorio e costretti nella risposta immediata ai problemi contingenti.

Le città capoluogo, fatta eccezione per Belluno, non sono riuscite a produrre negli ultimi anni strumenti di pianificazione generali, in parte per le difficoltà dovute alla situazione politica, ma anche per il tipo di struttura del piano che la legge dell’ 85 chiedeva. Anche dove i piani sono stati fatti, l’attuazione è stata spesso difficoltosa e parziale: molte le aree verdi e a servizi rimaste sulla carta, i sistemi infrastrutturali realizzati solo in parte, i processi di recupero non attuati.

Lo stesso ricorso a strumenti quali gli accordi di programma o i piani di riqualificazione urbanistica che hanno consentito di superare le difficoltà di variazione degli strumenti urbanistici e di portare a realizzazione aree ritenute importanti e strategiche per lo sviluppo del territorio, sono stati per loro stessa natura interventi circoscritti a temi ben delineati, incapaci di intervenire sull’assetto generale.

In questo quadro si inserisce la nuova legge che, sulla scorta di quanto già avviene in altre regioni che hanno leggi urbanistiche più recenti, si propone di uscire dal meccanismo del piano tradizionale promuovendo, attraverso la ripartizione in piano strutturale e piano operativo, un metodo di pianificazione che non si limita a fotografare i fenomeni, ma li interpreta, li mette in relazione tra loro. Il piano regolatore trova attuazione attraverso l’elaborazione del Piano di Assetto del Territorio che delinea le scelte strategiche di assetto e di sviluppo e il Piano degli Interventi che disciplina gli interventi da realizzare nell’arco di cinque anni. Il primo strumento è conformativo del territorio, il secondo della proprietà. Questo è l’aspetto più innovativo rispetto alla disciplina urbanistica precedente, sul quale molto si è dibattuto e che modifica in modo radicale l’approccio ai piani per i tecnici, ma anche per i politici e per i cittadini. Oramai abituati alla struttura del piano tradizionale, la legge costringe a una fase di comprensione di un diverso modello di lavoro e di messa a punto di metodologie e strumenti capaci di rendere efficaci i contenuti della legge stessa.

Solo da pochi mesi la nuova disciplina urbanistica è entrata in vigore ed è stata avviata, quindi, la fase di applicazione sul campo dei contenuti. Ad oggi ancora nessuno dei Piani di Assetto del Territorio ha concluso l’iter di formazione. Non è quindi possibile un bilancio sugli esiti del nuovo apparato legislativo, ma il territorio non è rimasto indifferente all’entrata in vigore della Lr.11, i primi effetti sono già evidenti.

Innanzitutto una gestione poco attenta della fase di transizione tra la vecchia e la nuova legge, avvenuta in forma differita, ha generato un’assurda corsa alla presentazione di varianti ai piani vigenti, alcune di poco conto altre rilevanti, nel dubbio che il nuovo ordinamento congelasse le trasformazioni territoriali per tutto il tempo necessario all’adeguamento degli strumenti urbanistici. Sono nell’ordine delle migliaia quelle depositate presso la Regione in attesa di parere e spesso si tratta di scelte elaborate in fretta, senza avere alle spalle la documentazione e gli elementi di riflessione necessari a valutarne la necessità e l’efficacia.

Nel frattempo molti comuni hanno avviato la formazione del Pat trovandosi a sperimentare gli elementi di innovazione che la legge ha introdotto. L’elemento più originale e innovativo sta nella palese intenzione di porre al centro dell’attenzione il territorio nei suoi diversi aspetti, agronomico geologico paesaggistico economico, ribaltando la lettura tradizionale che ha nei centri abitati il punto di riferimento per la costruzione delle politiche urbane. Questo comporta una metodologia di analisi e di progettazione diversa, nella quale entrano a far parte altri saperi rispetto a quello urbanistico e in cui la valutazione ambientale assume un ruolo determinante non solo in quanto verifica delle scelte, ma in quanto componente essenziale della progettazione. La Vas, obbligatoria per tutti i livelli di pianificazione, deve accompagnare le scelte degli strumenti urbanistici individuando in primo luogo gli elementi di crisi già presenti sul territorio, definendo gli obiettivi di sostenibilità e verificando rispetto alle diverse scelte possibili gli impatti previsti, le misure di mitigazione e di compensazione. La valutazione fa dunque parte del processo di pianificazione e ne costituisce un elemento essenziale sia nella fase di costruzione del quadro conoscitivo che nella individuazione delle scelte progettuali che nella verifica degli effetti delle diverse trasformazioni sul territorio. Un nuovo approccio alla questione ambientale che ha oramai perso il carattere di opposizione o controllo dello sviluppo produttivo e insediativo e invece assume il senso della verifica di sostenibilità delle trasformazioni intendendo il territorio nella sua globalità e la tutela dell’ambiente non come semplice vincolo, ma come progetto e verifica delle evoluzioni possibili e delle relative conseguenze.

Un secondo elemento innovativo che la legge introduce e valorizza è quello della copianificazione, intesa come una forma di accordo di pianificazione tra i diversi soggetti interessati alla pianificazione del territorio, comuni province e regione. Sono 294 i comuni che hanno già stipulato questo accordo, spesso però interpretando questa modalità come un passaggio dovuto in quanto il coinvolgimento degli enti preposti a formulare un parere sul Pat diviene garanzia di un iter di approvazione più sicuro e veloce. La concertazione tra gli enti potrebbe diventare, invece, uno strumento importante per superare il modello gerarchico dei piani, far venire meno la dipendenza tra i diversi livelli di pianificazione; in realtà, molti degli accordi stipulati sono formali tanto che ripetono in modo acritico nella forma e nei contenuti lo schema indicativo proposto dalla Regione stessa. Invece, sarebbe molto più interessante interpretare e utilizzare le forme di partecipazione e concertazione previste dalla legge per tutti i livelli di pianificazione come facenti parte dei processi di formazione delle scelte; non una semplice ricerca di condivisione di azioni e soluzioni, ma concertazione in quanto costruzione di un sistema di piano capace di contenere i contributi, dall’alto e dal basso. In questo senso è importante che all’avvio dei processi corrisponda la costruzione del piano come rappresentazione del processo di formazione e trasformazione dei fenomeni territoriali articolata in modo da essere capace di stimolare e contenere i contributi. Il piano deve quindi raccontare il territorio, le sue vocazioni, le scelte e gli scenari possibili. Per fare questo deve essere capace di un linguaggio comprensibile, non troppo tecnico, tale da permettere la discussione e allargare la partecipazione. Gli atti di indirizzo che la Regione ha elaborato a completamento della legge entrano nel merito della struttura e dei contenuti degli elaborati, ma sembrano aver completamente dimenticato l’aspetto comunicativo dello strumento urbanistico, riconducendo i temi alla elaborazione di alcune legende-tipo costruite con un linguaggio tecnico specifico e comprensibile solo agli addetti ai lavori. La messa a conoscenza delle scelte, la consapevolezza dei contenuti e la ricerca di obiettivi comuni presuppongono la stesura di un progetto capace di diventare patrimonio di conoscenza comune, soprattutto nella sua fase di elaborazione strategico-strutturale in modo che la partecipazione possa svilupparsi su piani diversi, ma tutti allo stesso livello.

Infine, la legge riconosce e legittima lo strumento della perequazione urbanistica, già ampiamente sperimentato nel Veneto soprattutto in applicazione della Lr 23/99 sugli accordi di programma. La perequazione è intesa come principio che appartiene alle scelte progettuali della componente strutturale del piano, in questa fase non negoziabile. Essa deve essere concepita non solo attraverso criteri estimativi del valore di scambio, ma in relazione alle diverse componenti del territorio, architettonica sociale infrastrutturale; in questo senso i criteri e le modalità devono evidentemente essere stabiliti nel momento in cui si costruisce il quadro strategico del piano perché la perequazione stessa costituisce una modalità di conseguimento delle scelte che troveranno applicazione e attuazione nella fase operativa.

La legge introduce anche la compensazione urbanistica, in quanto strumento per consentire ai proprietari di ambiti soggetti ad esproprio di recuperare in altra zona le capacità edificatorie, consentendo nel contempo all’Amministrazione di far proprie le aree vincolate.

Infine, nella logica di perseguire il riordino ambientale e la riqualificazione del territorio, viene istituito il credito edilizio che consente la demolizione dei volumi situati in ambiti impropri mantenendo il diritto volumetrico acquisito.

Su questi elementi di riflessione si stanno valutando i contenuti della nuova disciplina urbanistica veneta, in attesa di poterne verificare gli effetti concreti sul territorio. Del resto il testo normativo si qualifica come un attrezzo, un mezzo a disposizione di chi ha il compito di prendere decisioni e trovare soluzioni per una corretta pianificazione, in questo sta il giudizio sulla sua efficacia. Questa prima fase di applicazione sta mettendo in luce gli aspetti positivi, ma anche i limiti e le incongruenze della legge che deve essere concepita come uno strumento in itinere, ancora da discutere e mettere a punto e soprattutto da valutare nella sua efficacia sulla pianificazione del territorio.

[ Ultima modifica il 25 giugno 2006 ]
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