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Il processo di riforma urbanistica nel Veneto

Le origini del percorso di riforma urbanistica nel Veneto

Il quadro legislativo regionale, a partire dagli anni Ottanta, è stato caratterizzato da un ampio apparato normativo composto da una legge generale, la n. 61 del 1985 [1], e da un corollario di leggi settoriali (che a volte hanno prevalso sulla pianificazione urbanistica tout court).

Il processo di pianificazione regolato da tale sistema normativo si può dire ormai maturo. Tutti gli Enti territoriali del Veneto si sono dotati di uno o più strumenti urbanistici appartenenti a generazioni diverse [2].

Tuttavia alla luce delle dinamiche che hanno investito il territorio e dei nuovi scenari politici, economici e culturali quest’architettura ha dimostrato tutti i suoi limiti. L’incapacità di governare lo sviluppo industriale e commerciale, l’inadeguatezza delle misure atte a controllare la diffusione insediativa nelle zone agricole, l’assenza di politiche urbane, hanno prodotto le distorsioni che segnano in maniera indelebile il territorio. Le fabbriche e i capannoni, la proliferazione delle zone industriali e commerciali, l’urbanizzazione spalmata sul territorio e l’esplosione del trasporto su gomma, hanno portato allo stravolgimento del paesaggio e dell’ambiente.

I problemi emersi dall’applicazione della legislazione veneta sono riassumibili: nell’inefficienza di un sistema pianificatorio "a cascata", fonte di politiche contraddittorie, sovrapposizioni normative, incertezze gestionali; nella ridondanza degli strumenti di piano; nel ripetuto ricorso all’istituto della variante al Prg come unica risposta alla necessità di ridisegnare l’assetto del territorio [3]; nei tempi di approvazione regionali che hanno procrastinato l’entrata in vigore degli strumenti annullandone l’efficacia; nell’indifferenza ai nuovi bisogni sociali che non sono più oramai intercettabili dai soli standard urbanistici; nella scarsa attenzione alle tematiche emergenti quali la sostenibilità, la sussidiarietà, la copianificazione, la concertazione, ecc.; nella difficoltà di gestione delle trasformazioni del territorio agricolo; infine, nella mancanza di una concreta valutazione dell’attuabilità del piano.

Sin dagli inizi degli anni Novanta appariva evidente che il tradizionale sistema di pianificazione non era più idoneo a garantire un equilibrato sviluppo del territorio ed una corretta tutela delle sue risorse. Per tali ragioni da un lato, veniva avviata una riflessione complessiva sui principi e sugli strumenti di governo del territorio, dall’altro si delineavano percorsi innovativi che hanno portato alla definizione di nuove procedure in grado di rispondere alle esigenze di crescita e trasformazione del territorio.

La nuova Lur

La mutata realtà economica e le profonde trasformazioni del quadro politico-istituzionale, hanno innescato il processo di revisione della Legge 61 portando, nella seconda metà degli anni Novanta, alla stesura di diversi disegni di legge che si sono concretizzati con la promulgazione della Legge n. 11 nell’aprile del 2004.

La nuova normativa urbanistica regionale, che diverrà pienamente efficace dopo l’approvazione dei provvedimenti di competenza della Giunta regionale, abrogherà buona parte delle attuali leggi in materia urbanistica, venendosi così a costituire come testo unico.

L’attuale apparato normativo si configura quindi come una legge di principi, in quanto la sua efficacia è differita all’approvazione (entro il 24 ottobre 2004) dell’apparato regolamentare.

Un punto cruciale della nuova legge è costituito dallo snellimento procedurale e dalla semplificazione normativa.

Ad ogni soggetto della pianificazione corrispondono precise competenze:

- La Regione, attraverso il Piano Territoriale Regionale di Coordinamento (Ptrc), delinea gli obiettivi e le linee fondamentali di organizzazione e di assetto del territorio regionale, nonché le strategie e le azioni volte alla loro realizzazione.
- Le Province, mediante il Piano Territoriale di Coordinamento Provinciale (Ptcp), definiscono gli obiettivi e gli elementi fondamentali dell’assetto del territorio provinciale coerentemente con gli indirizzi per lo sviluppo socio-economico provinciale, con riguardo alle prevalenti vocazioni, alle caratteristiche geologiche, geomorfologiche, idrogeologiche, paesaggistiche ed ambientali.
- I Comuni: le maggiori innovazioni, apportate agli strumenti urbanistici, dalla nuova legge riguardano –infatti- il livello di pianificazione comunale. Il Prg viene articolato nel Piano di Assetto del Territorio (Pat), i cui contenuti investono le scelte di natura strategica di assetto e di sviluppo del territorio comunale (la cui approvazione è di competenza provinciale) e nel Piano degli Interventi (Pi), di esclusiva competenza comunale, che prefigura le trasformazioni del territorio in coerenza e conformità con gli obiettivi ed indirizzi del Pat e dovrà essere attuato nell’arco temporale di cinque anni. Sono previsti inoltre Piani di Assetto del Territorio Intercomunali (Pati) finalizzati al coordinamento della pianificazione fra più Comuni.
- L’attuazione delle previsioni urbanistiche comunali avviene attraverso i diversi strumenti urbanistici attuativi (Pua) previsti dalle leggi statali e regionali.

La copianificazione trova la sua attuazione mediante gli accordi di pianificazione per la formazione del Pat, mentre più gerarchico rimane il rapporto Regione/Province (il Ptcp viene infatti approvato dalla Giunta regionale).

Valutazione ambientale strategica (Vas), perequazione, compensazione urbanistica e credito edilizio [4] sono alcune delle innovazioni procedurali e metodologiche introdotte per rispondere ai problemi urbanistici emersi negli ultimi anni.

La ridefinizione della normativa per le zone agricole, pur rimandando all’apparato regolamentare, delinea i criteri che consentono l’ampliamento e la nuova costruzione in base alle caratteristiche aziendali e del nucleo familiare [5].

I percorsi innovativi della pianificazione

Nella regione Veneto la ricerca di procedure per il superamento del tradizionale approccio multidisciplinare alla pianificazione, l’individuazione di progetti capaci di trainare lo sviluppo urbano, la diffusione di politiche efficaci per il raggiungimento della sostenibilità ambientale, ha portato alla definizione di numerosi programmi dai contenuti eterogenei (Pru, Priu, Contratti di Quartiere, Pi, Prusst, ecc.).

L’esperienza veneta, pur raccogliendo risultati positivi, ha messo in luce alcune difficoltà derivanti dalla non sempre chiara applicazione del quadro di riferimento nazionale.

In tale contesto è stata varata la LR 23/99 che istituisce i Programmi Intergrati di Riqualificazione Urbanistica, Edilizia e Ambientale (Piruea). Tali programmi sebbene derivino dal Pru hanno tutt’altro respiro ed infatti hanno assunto un ruolo ben più incisivo, incentrando i contenuti sulla riqualificazione, concertazione pubblico/privato e sullo snellimento delle procedure.

I Piruea fino ad aggi realizzati sono numerosi ed hanno interessato diverse realtà urbane. Gli obiettivi dei programmi, in linea con quanto richiesto dalla legge, vanno dal riuso di aree dismesse/degradate, al potenziamento o riqualificazione di servizi ed infrastrutture, dal riordino di insediamenti esistenti all’ammodernamento delle urbanizzazioni.

Gli aspetti più rilevanti che accompagnano le motivazioni che spingono al ricorso a tali strumenti sembrano essere la collaborazione tra pubblico e privato (e quindi l’opportunità di risolvere i contenziosi), l’integrazione tra azioni sugli immobili ed opere di urbanizzazione e l’esistenza di vincoli temporali condivisi.

Oltre alle potenzialità evidenziate emergono alcuni problemi. Il più significativo riguarda il rapporto tra lo strumento generale ed il programma. Quando quest’ultimo investe situazioni ben circoscritte può dimostrare tutta la sua efficacia; al contrario, quando l’uso di tale strumento diventa sistematico, eludendo i criteri generali ed il disegno pianificatorio delineati dal piano, finisce per vanificare i suoi obiettivi.

Parallelamente dell’esperienza dei programmi complessi negli anni più recenti hanno trovato spazio altre "sperimentazioni", che collocandosi nella sfera della pianificazione e gestione urbanistica, hanno anticipato nei tempi alcuni dei contenuti e principi riformatori introdotti dalla nuova Lur.

La Regione Veneto è impegnata nel processo d’innovazione sia con la redazione del nuovo Ptrc, che fa seguito alla predisposizione del DPP (dove sono state delineate le strategie e gli scenari per il Veneto del futuro), sia con altre iniziative volte a sperimentare e verificare l’operatività della nuova legge. Un esempio è costituito dal "Laboratorio Alpago", iniziativa nata a seguito di una concertazione sulla pianificazione urbanistico-territoriale tra Regione, Comunità Montana ed i Comuni dell’Alpago, all’interno del quale i promotori sono impegnati nella redazione di un Piano di Assetto del Territorio Intercomunale (Pati) volto a coordinare le scelte strategiche che coinvolgono più comuni.

Le Province, come la Regione, hanno avviato processi di pianificazione innovativi orientati a delineare nuovi contenuti e nuove metodologie. Un’esperienza significativa al riguardo è quella della Provincia di Venezia che ha promosso un progetto di rete ecologica provinciale allo scopo di ricostruire un modello di ecosistema e di paesaggio extraurbano ottimale, in cui possano venire ridotti gli impatti negativi derivanti dalle attività umane e valorizzate le opportunità offerte da un approccio ecologicamente corretto. Questo progetto si presenta come un’azione a favore delle comunità e delle amministrazioni locali, allo scopo di concertare un modello di sviluppo sostenibile e di gestione integrata, tale da far convivere armonicamente le attività socioeconomiche e le esigenze di tutela ambientale.

Un ruolo sostanziale nella sperimentazione e nell’attuazione di nuove forme di pianificazione e di gestione urbanistica spetta, infine, alle amministrazioni comunali.

Gli esempi sono molteplici. Si va dalla sperimentazione dei nuovi Piani di assetto del territorio (come nel caso del comune di Cavallino-Treporti) e dei piani strategici (esempi ne sono quelli di Venezia e Verona), all’applicazione di procedure perequative nella prassi pianificatoria sia in comuni di medie dimensioni (come ad esempio alcuni comuni dell’alto vicentino [6]) che di grandi dimensioni (quali ad esempio Venezia [7] e Padova [8]); dall’applicazione della Vas al piano regolatore (esempio ne sono i Comuni di Schio nel vicentino e Porto Viro nel rodigino), all’applicazione dei principi della tutela dei valori paesaggistici e ambientali (come indicato dal Codice dei beni culturali e del paesaggio) nel progetto pilota applicato al Prg di Feltre [9].

[ Ultima modifica il 25 giugno 2006 ]
note

[1I cui principi ispiratori affondavano le radici nella precedente Lur, la n. 40 del 1980

[2Bisogna però ricordare che i Piani Territoriali Provinciali non hanno concluso l’iter di formazione e sono stati recentemente riconsegnati dalla Regione, alle sette Province, affinché vengano rielaborati secondo i criteri della nuova Lur

[3È stato calcolato che nel solo il Comune di Verona sono state redatte sino ad oggi 300 varianti

[4È una quantità volumetrica riconosciuta ai proprietari di aree ed edifici sia oggetto di vincolo preordinato all’esproprio, sia oggetto di interventi di miglioramento della qualità urbana, paesaggistica, architettonica e ambientale, al fine di recuperare un’adeguata capacità edificatoria anche su altre aree o edifici di proprietà pubblica

[5La L. 11/04 stabilisce l’abrogazione della LR n. 24 del 1985, causa principale del processo di diffusione insediativa nel territorio agricolo

[6Ad esempio Schio e Thiene

[7Dove è stato applicato il trasferimento dei diritti edificatori nella stesura della Variante al Prg per le isole delle Vignole e di S. Erasmo al fine di risolvere i problemi derivanti da un’edificazione residenziale in contrasto con un ambito di elevata qualità ambientale

[8Dove la perequazione urbanistica ha trovato applicazione nel Pru e nel Prusst

[9La Regione Veneto ha sottoscritto, nel 2003, un protocollo d’intesa con il Ministero per i Beni e le Attività Culturali, la provincia di Belluno e il Comune di Feltre per preservare e tutelare i valori paesaggistici mediante l’inserimento negli strumenti urbanistici comunali di regole operative. Tali regole una volta sperimentate nel contesto feltrino saranno trasferite, adeguatamente allineate, alle altre specificità territoriali

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